RatioC.
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Propuesta · Democracia

Gobernar sin presupuestos: ¿hasta cuándo?

¿Debe poder gobernar un Gobierno con las cuentas del pasado, y qué debería pasar cuando el Congreso no aprueba las nuevas?

Versión 1.0 · 11 nov 2026

En pocas palabras

  • 🗓️ Hoy rigen los presupuestos de 2023: tercer año seguido con las mismas cuentas. La Constitución lo permite y no pone fecha de caducidad.
  • ⚖️ Hay dos lecturas: el Gobierno dice que la prórroga funciona con normalidad; Funcas dice que el gasto se ha movido por atajos sin votación presupuestaria.
  • 🌍 Fuera ponen límites: Italia cuatro meses como máximo, Alemania solo gastos ineludibles, EE. UU. paraliza lo no esencial.
  • ✅ Proponemos un tope a las modificaciones y deberes de plazo y debate, por ley, sin tocar la Constitución. La consecuencia política (confianza) queda para una segunda fase, si los datos lo piden.

Lo que dice hoy la Constitución

Un calendario, un plazo y una red de seguridad que no se acaba.

  1. Antes de 1 oct.
    El Gobierno presenta el proyecto en el Congreso: «al menos tres meses antes» de que expiren los anteriores
  2. Cortes
    Examinan, enmiendan y aprueban
  3. 1 de enero
    Si la ley no está aprobada, se prorrogan automáticamente los del año anterior
  4. Sin límite
    Siguen «hasta la aprobación de los nuevos»

Fuente: Constitución Española, art. 134, apartados 1, 3 y 4 (BOE). El art. 134.3 fija el plazo de presentación y el 134.4 la prórroga automática; ninguno prevé sanción por incumplir el plazo ni duración máxima de la prórroga. Lectura de RatioC del silencio del texto. Confianza: alta.

Tres reglas más que importan aquí. El Gobierno elabora los presupuestos y las Cortes los aprueban (art. 134.1). Toda enmienda que suba el gasto o baje los ingresos necesita la conformidad del Gobierno (art. 134.6). Y la ley de presupuestos no puede crear tributos (art. 134.7).

La Ley General Presupuestaria añade que la prórroga no alcanza a programas que terminan en el ejercicio, y que el Consejo de Ministros fija los criterios de aplicación (art. 38).

Fuente: Constitución, art. 134.1, 134.6 y 134.7; Ley 47/2003, de 26 de noviembre, General Presupuestaria, art. 38 (BOE). Confianza: alta.

Lo que ha pasado en España

La prórroga no es nueva, pero tres ejercicios seguidos con las mismas cuentas es lo más largo que recoge la tabla que hemos podido revisar.

Ejercicios que empezaron prorrogados. Rojo: el ejercicio entero con presupuesto prorrogado. Ámbar: se aprobó nuevo presupuesto a mitad de año.

  1. 1996Prórroga de 1995, resto del año
  2. 2012Aprobado el 29 de junio
  3. 2017Aprobado el 27 de junio
  4. 2018Aprobado el 3 de julio
  5. 2019Prórroga de 2018
  6. 2020Prórroga de 2018
  7. 2024Prórroga de 2023
  8. 2025Prórroga de 2023
  9. 2026Prórroga de 2023

Los ejercicios prorrogados abarcan Gobiernos de distinto signo; la lista no atribuye causas.

Fuente: tabla de «Presupuestos Generales del Estado» en Wikipedia (es), que cita a su vez prensa; sin fuente oficial que liste todos los años. Otra fuente de prensa cuenta 11 prórrogas desde 1978, y no coinciden las listas (algunas incluyen 1979 y 1983, que fueron retrasos). Confianza: media-baja en la lista completa; alta en 2024-2026 (Gobierno y Funcas lo confirman).

Qué rige en 2026. El propio Gobierno lo resume así: «España sí cuenta con Presupuestos en vigor: los Presupuestos Generales del Estado de 2023, prorrogados». El Consejo de Ministros fijó el 23 de diciembre de 2025 los criterios de aplicación de la prórroga para 2026, incluidas medidas para gestionar en prórroga los créditos de los fondos europeos del Plan de Recuperación.

Fuente: respuesta del Gobierno a pregunta escrita 184/39196 (19/05/2026, Congreso de los Diputados); Funcas, R. Torres, Cuadernos de Información Económica n.º 314 (sept. 2026). Es el Gobierno quien lo afirma, parte interesada. Confianza: alta en el hecho.

Qué se puede hacer con cuentas prorrogadas

Dos lecturas sobre el mismo hecho. Ambas pueden ser ciertas a la vez.

Gobierno: «funciona con normalidad»

Los créditos siguen vinculando; las pensiones y sueldos se pagan; las reglas de déficit, deuda y gasto siguen vigentes; el Ministerio de Hacienda envía cada trimestre a las Cortes la lista de modificaciones.

Fuente: respuesta del Gobierno, 19/05/2026. Parte interesada.

Funcas: «el gasto se ha movido por atajos»

El gasto ha crecido por encima de lo prorrogado y se ha cubierto con modificaciones de crédito, que se aprueban a menudo por real decreto-ley o por transferencias, sin un voto presupuestario específico del Congreso.

Fuente: Funcas, sept. 2026. Think tank; sus cifras son cálculo propio.

Las cifras de Funcas, en barras. Base: presupuesto prorrogado de 2023; el periodo exacto que abarca cada cifra debe comprobarse en el original.

Gasto ejecutado del Estado por encima de lo prorrogado
+14 %
Gasto ejecutado de la Seguridad Social por encima de lo prorrogado
+20 %
Ingresos del Estado en 2025 por encima de lo que implicaba la prórroga
+21 %

El desfase entre gasto ejecutado y gasto prorrogado suma unos 78.000 millones de euros según Funcas, y los ingresos también subieron. Funcas lo lee como una política fiscal «globalmente expansiva»; el Gobierno lo lee como cumplimiento de las reglas fiscales (déficit de 2025: 2,4 % del PIB).

Fuentes: Funcas (sept. 2026); Gobierno (19/05/2026) para el déficit. Confianza: media; cifras extraídas del texto de Funcas, sin acceso a sus tablas.

Las vías para subir crédito sin presupuesto nuevo (según Funcas): ampliaciones de crédito (intereses de deuda, pensiones), créditos extraordinarios y suplementos (casi siempre por real decreto-ley), generaciones de crédito (fondos europeos y otros ingresos imprevistos) y transferencias entre secciones.

El Tribunal Constitucional ya puso un freno. En 2016 anuló un crédito extraordinario hecho por real decreto-ley porque no se justificaba la «extraordinaria y urgente necesidad», y recordó que ese carácter extraordinario «bien podría vehicularse a través de la ley».

Fuentes: Funcas (sept. 2026); STC 126/2016, de 7 de julio (recurso 6524-2014; fallo y fundamento jurídico 6, leídos en el texto de la sentencia). Confianza: alta en la sentencia; media en la descripción de las vías (resumen de Funcas).

Qué pasa en otros países sin presupuesto

Casi todos tienen una red de seguridad. Lo que cambia es cuánto dura y qué se puede gastar.

🇩🇪Alemania · gasto provisional, solo lo necesario

Sin presupuesto aprobado, el Gobierno solo puede pagar lo necesario para mantener instituciones legales, cumplir leyes y obligaciones jurídicas y continuar obras ya financiadas. Puede endeudarse hasta un cuarto del total del presupuesto anterior (art. 111 de la Ley Fundamental). Desde 2000 ha pasado nueve veces (a enero de 2025).

Gestión provisional de 2024: 1 de enero al 12 de febrero
43 días
Gestión provisional de 2022: casi seis meses (hasta el 22 de junio)
≈ 170 días

Fuentes: Ley Fundamental, art. 111 (gesetze-im-internet.de); Bundestag, «Bund startet mit vorläufiger Haushaltsführung ins neue Jahr» (enero 2025). Oficiales. Confianza: alta.

🇫🇷Francia · autorización de cobrar impuestos y decretos

Si la ley de finanzas no llega a tiempo, el Gobierno pide al Parlamento autorización para cobrar impuestos y abre por decreto los créditos de los «servicios votados»; si el Parlamento no decide en 70 días, el proyecto puede aplicarse por ordenanza (art. 47). Además, el primer ministro puede dar el presupuesto por aprobado salvo que prospere una moción de censura en 24 horas (art. 49.3). En diciembre de 2025 el Gobierno presentó una «ley especial» ante la imposibilidad de promulgar el presupuesto antes de 1 de enero.

Fuentes: Constitution du 4 octobre 1958, arts. 47 y 49 (Conseil constitutionnel); Assemblée nationale, nota sobre el proyecto de ley especial (23/12/2025). Oficiales. Confianza: alta.

🇮🇹Italia · ejercicio provisional con tope de cuatro meses

La Constitución solo admite el ejercicio provisional por ley y por no más de cuatro meses en total (art. 81, apartado 5).

Fuente: Constitución italiana, art. 81, según el texto reproducido por Brocardi.it (portal jurídico privado; no hemos podido abrir el texto del Senado). Confianza: media-alta.

🇵🇹Portugal · doceavas partes

La Constitución remite a la ley qué hacer si no se vota el presupuesto a tiempo (art. 106.2). Cuando el Parlamento rechazó el presupuesto de 2022, rigió el régimen de doceavas: la ejecución mensual de programas en curso no puede superar un doceavo, con excepciones como las prestaciones de la Seguridad Social.

Fuentes: Constitución portuguesa, art. 106 (Parlamento de Portugal); Lusa, 27/10/2021 (prensa, resumen del régimen legal; no hemos leído la ley). Confianza: media.

🇸🇪Suecia · prórroga automática

Si no hay partida aprobada el 1 de enero, el presupuesto del año anterior se prolonga automáticamente hasta nueva decisión, como en España.

Fuente: Biblioteca del Congreso de EE. UU., «FALQs: The Swedish Budget Process» (2018), que cita el Instrumento de Gobierno, cap. 9, § 5; no hemos leído el texto sueco. Confianza: media.

🇺🇸EE. UU. · cierre de la Administración

Sin fondos aprobados, las agencias afectadas deben cesar su actividad salvo lo que la ley autorice (ley contra el déficit presupuestario, Antideficiency Act). Un cierre empezó el 1 de octubre de 2025 y duró 42 días completos; hubo además cierres parciales a principios de 2026.

Fuente: Servicio de Investigación del Congreso (CRS), «Past Government Shutdowns: Key Resources» (actualizado en septiembre de 2026). Oficial. Confianza: alta.

El contraste. España y Suecia dejan la prórroga abierta. Italia la limita a cuatro meses, Alemania a lo imprescindible, Portugal a doceavas y EE. UU. apaga lo no esencial.

Italia · tope constitucional (4 meses)
≈ 4 meses
España · prórroga de 2023 hasta hoy (1 de enero de 2024 al 7 de noviembre de 2026)
≈ 34 meses · sin tope

Las barras son orientativas: miden tiempo, no gasto. En Italia es el máximo para un ejercicio; en España es la racha vigente, sin límite legal.

Cinco caminos para España

Cada uno arregla algo y rompe algo. Por orden de menos a más cambio.

🅰️Status quo

Prórroga automática sin duración máxima, como hoy.

Arregla
Nada se para; continuidad de pensiones y sueldos.
Rompe
El Congreso pierde el voto sobre el gasto nuevo; el Gobierno no paga coste por no presentar.

🅱️Prórroga con tope y plazo

Las modificaciones por encima de un porcentaje del presupuesto prorrogado requieren ley; una prórroga larga activa más controles.

Arregla
Devuelve al Congreso el gasto nuevo sin parar el que ya existe.
Rompe
Puede frenar respuestas rápidas a emergencias; el Gobierno puede buscar otros atajos.

🅲Rechazo = pérdida de confianza

Si el Congreso rechaza o bloquea el presupuesto, cuestión de confianza obligatoria o disolución.

Arregla
Cierra la brecha entre «sin mayoría» y «sigo gobernando».
Rompe
Da a cualquier minoría un botón de repetición electoral.

🅳Deber de presentar y debatir

Si no se presenta en plazo, el ministro comparece y el Pleno debate; el proyecto presentado tiene debate y votación de totalidad con calendario fijo.

Arregla
Hace visible el incumplimiento y la negociación.
Rompe
Sin sanción, puede quedarse en gesto.

🅴Techo y marco plurianuales

Un marco de varios años (techo y prioridades) aprobado por mayoría reforzada; la ley anual lo desarrolla.

Arregla
Menos riesgo de vacío: hay un marco aunque falte la ley anual.
Rompe
Rigidez; una minoría con la mayoría reforzada obtiene poder de veto.

Valoración de RatioC a partir de las fuentes de las secciones anteriores; la opción E se inspira en la idea de «marco» sin que hayamos verificado un caso comparado concreto. Confianza: media-baja.

Cinco caminos, a examen

Valoración de RatioC, sin medición propia. Los semáforos indican en qué medida cada camino cumple el criterio.

A · Status quo

Ataca el problemaNo
Cabe en la leySí · ya vigente
RiesgoGasto nuevo sin voto específico; sin coste por no presentar

B · Prórroga con tope y plazo

Ataca el problemaDirecto
Cabe en la leyTope sí · duración máxima no
RiesgoRigidez ante emergencias; atajos alternativos

C · Rechazo = pérdida de confianza

Ataca el problemaSí, con efecto ajeno
Cabe en la leyNo · art. 167
RiesgoBloqueo estratégico y repetición electoral

D · Deber de presentar y debatir

Ataca el problemaParcial
Cabe en la leySí · ley y reglamento
RiesgoSin dientes: puede quedar en comparecencia

E · Techo y marco plurianuales

Ataca el problemaIndirecto
Cabe en la leyA estudiar
RiesgoPoder de veto de la minoría; rigidez

Qué proponemos: tope hoy, consecuencia después

Posición de RatioC, no consenso. Se puede discrepar.

Propuesta de RatioC

Combinar B y D por ley, sin reforma constitucional. Si tras dos ejercicios el indicador no mejora, abrir el debate de C, que sí exige cambiar la Constitución.

  1. 1 Tope a las modificaciones. Durante la prórroga, las modificaciones que aumenten el total por encima de [X %] de los créditos prorrogados requieren ley del Congreso, salvo gastos obligatorios por ley y fondos europeos.
  2. 2 Deber de presentar y de explicar. Si no hay proyecto en el plazo del art. 134.3, el ministro de Hacienda comparece en [15] días y el Pleno lo debate.
  3. 3 Calendario fijo para el debate. Votación de totalidad en [30] días desde la presentación; si se devuelve el proyecto, nuevo proyecto en [2] meses.
  4. 4 Medición. La AIReF publica cada [semestre] el peso de las modificaciones sobre el presupuesto prorrogado y cuántos días lleva el ejercicio en prórroga.

Por qué esta combinación: ataca el hecho que describen Funcas y el TC (gasto nuevo sin voto), cabe en ley ordinaria y reglamento (sin 3/5, comisión mixta ni referéndum) y es reversible. Hoy el Ministerio ya envía la relación de modificaciones a las Cortes cada trimestre; lo que cambia es que, pasado el tope, decide el Congreso en vez de solo recibir la lista. Coste: sin estimar; no hay cifra con fuente.

Cómo sabremos si funciona (hipótesis a validar, ciclo de dos ejercicios):

Ejercicios consecutivos en prórroga · objetivo: no más de 1
1
Hoy: 2024, 2025 y 2026
3

Otros indicadores: peso de las modificaciones sobre los créditos prorrogados; días entre el 1 de enero y la aprobación; proyectos presentados dentro del plazo del art. 134.3. Si no mejoran, se retira o se pasa a la segunda fase.

Riesgos que asumimos.

  • Bloqueo estratégico. Una oposición puede negar un presupuesto para forzar la prórroga. El tope hace que el Gobierno no tenga la salida cómoda de gastar sin voto.
  • Emergencias. Un tope rígido puede estorbar una respuesta urgente; por eso la excepción para gastos obligatorios y la posibilidad de levantarlo por mayoría absoluta del Congreso.
  • Atajos. El Gobierno puede intentar hacer por real decreto-ley lo que el tope le impide; el TC ya exige justificar la urgencia (STC 126/2016).
  • Repetición electoral. No la provoca esta propuesta; sí la provocaría la opción C, y por eso queda para una segunda fase.
Borrador de texto legal (para discusión)

A) Ley 47/2003, de 26 de noviembre, General Presupuestaria. Se añade un artículo 38 bis:

«Límites durante la prórroga.

  1. Durante la prórroga de los Presupuestos Generales del Estado, las modificaciones de crédito que aumenten el importe total de los créditos prorrogados solo podrán aprobarse por el Gobierno hasta un [X %] de dichos créditos. Superado ese importe, se requerirá ley.
  2. Quedan excluidos del cómputo: [lista a determinar: prestaciones sociales legalmente exigibles, intereses de la deuda, créditos financiados con fondos europeos].
  3. El Pleno del Congreso, por mayoría absoluta, podrá declarar una situación de emergencia que eleve el límite durante un máximo de [seis] meses.
  4. La Autoridad Independiente de Responsabilidad Fiscal publicará cada [semestre] un informe sobre el volumen de modificaciones y los días transcurridos en prórroga.»

B) Reglamento del Congreso de los Diputados. Se añade un artículo [número a determinar]:

«Incumplimiento del plazo de presentación.

  1. Si el proyecto de Presupuestos no se presentara en el plazo del artículo 134.3 de la Constitución, el titular del Ministerio de Hacienda comparecerá en el plazo de [quince] días ante el Pleno.
  2. El debate de totalidad de un proyecto de Presupuestos se celebrará dentro de los [treinta] días siguientes a su presentación.
  3. Aprobada una enmienda de totalidad de devolución, el Gobierno presentará un nuevo proyecto en el plazo de [dos] meses.»

Borrador sin revisar por ningún letrado de las Cortes. Pendiente: si el Reglamento puede imponer deberes al Gobierno (si no, el apartado B.1 y B.3 pasan a la Ley General Presupuestaria); cuánto vale [X %] (hay que calcularlo con datos de la IGAE); y la redacción de la excepción de emergencia.

Segunda fase, solo si los datos lo piden: reforma del art. 134 (por el art. 167)

Texto alternativo, no propuesto hoy. Se añade un apartado 4 bis al artículo 134:

«Si transcurrido [un] ejercicio completo en prórroga el Congreso no hubiera aprobado los Presupuestos, el Presidente del Gobierno [planteará la cuestión de confianza / propondrá la disolución] en el plazo de [a determinar]».

Exigiría la mayoría de tres quintos de cada Cámara y abre la puerta a referéndum si lo pide una décima parte de una Cámara (art. 167). No se propone en esta fase por su riesgo de repetición electoral.

Lo que nadie sabe todavía

  • Cuántas veces se prorrogó en total. No hay una lista oficial a la vista; las fuentes de prensa y la enciclopedia no coinciden (nueve o más, hasta once).
  • Si los presupuestos de 2027 se presentaron. Una fuente de prensa del 5 de octubre de 2026 indica que no llegaron a las Cortes antes del plazo de 30 de septiembre, y que las Cortes habrían rechazado la senda de déficit; no hemos podido contrastarlo con una fuente oficial. Tampoco verificamos la afirmación de esa misma fuente sobre unas elecciones generales a finales de noviembre de 2026.
  • Cuántas de las modificaciones de crédito habrían sido iguales con presupuesto nuevo. Funcas da cifras de desfase, no una comparación con un presupuesto hipotético.
  • Qué hacen el Reino Unido, Dinamarca y los Países Bajos. No hemos verificado su régimen; las fuentes encontradas eran resúmenes de buscador.
  • Qué doctrina del Tribunal Constitucional limita lo que cabe en una ley de presupuestos. Hay sentencias sobre el contenido «eventual» (por ejemplo, 76/1992 y 195/1994), pero solo hemos leído la 126/2016 completa.
  • Si el tope funcionaría. Es la hipótesis de la propuesta, y por eso lleva medición incorporada.

Fuentes